时下中国进入新常态已经是一种共识，中国经济发展正在全面地转型升级，做为宏观调控重要工具的财政政策在不断优化和完善以更好地适应新常态，财政改革从自身做起，支撑着全面改革的深入推进，推进了国家治理能力现代化建设步伐。与国际各国一样，相机抉择的财政政策成为中国财政的现实之选，财政政策目标或财政政策之锚既有财政可持续性的狭义目标，也有经济发展、社会稳定、国际融合的广义目标。

　　新常态的六大特征

　　时下中国经济已经进入了新常态，准确地讲我们正在迈向新常态的过度期，也是中国转型升级的关键时期，新常态应该包含以下六大特征：一是中速经济增长。从前三十年的二位数高位增长迈向个位数的中速增长应该是一种客观规律，从国际上看也是如此，大多数后发国家从中等收入向高收入国家跃进的过程都往往伴随着经济增速的下降，就其原因产业结构调整是关键，服务业不断提升并占据主导地位，但是服务业演变路径会从传统到现代，传统服务业的劳动生产率一般是低于第二产业的，除非建立现代服务业，但是后者往往需要一定的人力资本，中国当前尚不具备现代服务业位主导的服务业结构；同时随着收入增长经济总量基数在不断增加，虽然增速下降但绝对量仍然在提高，人口增速在下降，这就意味着人均产出在提高。客观讲，经济增速的下滑往往受制于人口、资源环境、土地等要素的制约，没有可以无限供应的要素和无限开放的市场，这也使得国内产出存在一定的限制。二是市场决定资源配置。资源配置中计划和市场都会发挥一定的作用，但是后者往往最优，原因在于在一个复杂的经济系统中，计划者难以掌握所有相关信息来进行最优的判断，而市场自发的调节可以起到这种精确的配置效果，市场配置资源的效果对国家经济社会发展都具有非常重要的意义，许多领域其实都可以由市场来进行资源配置，并非所有公共品或公共服务都要由政府直接生产或提供，市场这只“看不见的手”推动各类要素资源自由地进行配置从而可以实现“斯密式增长”，更为重要的是政府完全可以通过一定的政策创新来培育市场，寓“有形之手”与“无形之手”之中。三是包容性的制度。制度的本质作用在于稳定人们的行为预期，好的制度可以很好地规范各类主体的行为，在一种科学的激励约束机制中实现社会福利最大化。经济制度的包容性主要是机会均等、利益分享。我们常说要互惠共赢，其实就是这样的一种包容性理念，让各个区域、各个阶层、各个民族都充分地分享国家发展的成果；社会制度的包容性主要是让社会充满流动性，使得不同的个体通过努力可以顺利实现收入的代际流动，减少职业世袭现象，从而可以增强社会活力。四是创新驱动。创新是一个国家发展的根本动力所在，创新离不开知识创造、传播、使用，欧美发达国家之所以能执世界发展之牛耳，最根本的原因在于其强大的内生创新能力。按照创新理论开创者熊彼得的观点，创新可以包含生产方法创新、产品创新、市场创新、组织创新、原材料创新，中国政府现在鼓励“万众创新”实际上就是要营造这样的创新环境，释放大众创新活力，让中国成为创新的沃土。五是突出经济结构质量。要提高经济结构质量，实际上就需要进行结构的动态优化调整，没有一个国家的经济结构是一成不变的，一二三产业的结构比例并没有一个绝对的最优比例，发达国家目前要再工业化，而发展中国家则要提高服务业占比和质量，经济结构的质量一定要和各国的要素禀赋、比较优势进行有机结合，没有一个一成不变的最优经济结构，只有适合于一定发展阶段的经济结构。

　　财政政策：规则还是相机抉择？

　　经济政策操作分为两类，依规则还是相机抉择。规则意味着政策是自动调整的，无须宏观经济管理部门进行形势分析判断，例如金本位制度，单位货币拥有一定的含金量，一国的国际收支通过物价的涨落和黄金的输出输入的调节，而自动取得平衡；再比如芝加哥大学货币学派的弗里德曼提出过固定货币增长率法则，纸币发行过多会带来通胀，过少则有可能通缩，为了保持经济稳定，只需要按照某一个固定的增长率发行货币，让公众对通胀有一个稳定的预期。规则的好处是带来约束让政府政策变得可信，但是成本比较高，让宏观经济管理部门失去了灵活调整政策的机会。与规则对应的是相机抉择，没有明确的政策表述，宏观经济决策者可以根据国内外经济形势和各种不确定性作出一定判断，进而灵活制定经济政策。由于其决策到执行往往存在“时滞”常会适得其反，稳定性政策反而加剧了经济的波动，从而弱化了政府的公信力。反观现实，我们会发现几乎所有国家都是相机抉择的经济政策，无非是相机抉择的约束程度高低问题。

　　欧美发达国家的财政货币政策至今尚未实现了规则与相机抉择的有机结合，尽管依规则行事有助于公众形成合理预期，但是由于政府信誉度问题往往出现动态不一致政策从而导致政策失效；规则是经济学家们最为推崇的，规则可以避免无效的政府干预，稳定经济预期；政府决策者或政策研究者更多地扮演“工程师”而非“科学家”的角色，以解决现实问题为导向而非建构宏大理论为导向。以欧盟财政规则为例，尽管《马约》对成员国财政政策作出了原则性规定，即从1994年起，欧盟各成员国的财政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超过3%，政府债务占GDP的比重（即债务率）不能超过60%，但是这种规则的约束力有多大，从现实数据看这两个核心趋同指标会发现，绝大多数国家两项指标都超过了上限，2008年金融危机以来财政状况持续恶化，这两项指标更是成了“软约束”，“财政趋异”现象显著。爱尔兰在2010年赤字率竟然高达30.80%，希腊在2009年赤字率达到15.6%；仅有德国只是在2010年超过赤字率上限达到了4.1%，之后就开始减少，到了2012年开始盈余达到0.2%。2008年危机发生前，希腊、葡萄牙、意大利、比利时、法国、马耳他、奥地利，甚至德国的债务负担率都超过了60%，危机后一些原来呈现下降态势的国家例如爱尔兰、芬兰、荷兰、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、意大利、比利时又开始了上升，总的来说欧元区16国债务负担率都呈现出不同程度的上升态势。实际上，最优政策需要相当完备的信息集合，而这在现实中难以实现，因此造成相机抉择的普遍行为，是政府的一种理性选择罢了。美国这个头号自由市场经济国家在2008年的金融危机中，义无反顾地采取了购买资产的量化宽松救助政策，这也是一种相机抉择行为，政府政策调整更多基于短期经济形势判断。再比如最近欧元区为了刺激经济出台的新版量化宽松货币政策，每月购入债券，避免了通缩风险，力图使通胀恢复到2%左右的目标区间。

　　相机抉择的关键就是时机的选择，这需要完善的经济监测体系，可以随时预警，并进行前瞻性预调。相机抉择的效果就成为这种政策评价的主要依据，如果相机抉择的政策可以在经济颓势时期更好地挽救经济下滑局面，顺利进行反周期调控就是一种不错的政策选择，反之加剧经济下滑或推高经济热度造成通胀压力就不是一种好的政策选择。反周期调控效果的大小在某种程度上取决于财政制度的质量，一个有效的财政制度在反周期调控上可以发挥很好的自动稳定器功能，例如累进制的所得税制度，以及完善的社会保障制度。相机抉择的一个关键是我们假定央行和财政当局可以观测到经济的潜在产出和自然失业率，因此可以根据就业与产出波动最小（即社会福利损失最小原则）的原则进行政策设计，例如货币政策中的泰勒法则，而且这一法则的效果被现实数据所验证。实际上相机抉择并非完全抛弃一定的规则，而是根据现实情况的变化及时灵活地做出政策调整，没有无依据的调整，哪些所谓的“通货膨胀目标制”等至多是一种政策表态，并非一种严格的规则，从本质上来讲相机抉择是一种动态调整的“规则”艺术，只不过这种规则不为外部所知而且不断变化，只有宏观当局才知道，这实际上受理性预期学派的政策失效观点影响，因为只有未曾预期的政策调整才会有显著的效果。相机抉择是在公众预期一定的前提下最优，但是公众预期并非不变，而且会依据他们对政策走势的判断而进行调整，如果政府充分掌握公众预期，完全可以进行有效的相机抉择，但现实并非如此，政府往往关注短期具有某种倾向例如通胀，一旦公众受到欺骗就不会再次受骗，导致政策失效。规则的好处在于事先确定的系统性方案，目的是约束宏观经济当局的相机抉择行为，并为宏观经济政策制定和执行提供一个名义锚，从而避免经济政策的时间不一致性问题。

　　财政政策的二维目标

　　传统的宏观政策调控目标一般围绕着经济增长、通货膨胀、就业、国际收支四个目标，财政货币政策基本上围绕这些目标，但各国侧重点有所差异。就中国而言，《中国人民银行法》第三条规定“货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济的增长”，为了达到这些政策目标，央行运用包括数量型（信贷规模、支付准备金、基础货币、货币供应量等）和价格型（利率、汇率）两类中介目标来进行政策调控。相比之下，财政政策的目标比较宽，因为财政涉及太多的利益主体，但是我们一定要区分开财政职能目标和政策目标，职能是相对稳定的，例如收入分配、资源配置、经济稳定、风险防范等，而财政政策目标则是相机抉择的，它在某种程度上体现了财政职能的要求，但是又不完全等于这些，如果说用一句话来总结概括，可以这么说“财政政策目标是保持经济发展、社会稳定、国际融合”，经济发展是基础和前提，社会稳定和谐是润滑剂，两者相互促进，这时国内视角；国际融合则是国际视角看待财政政策；有时候国内外经济不平衡会交织在一起，需要财政进行综合平衡。财政政策的中介目标包括各种财政政策手段，包括支出（含税式支出）、税收、政府债券、国库现金管理等传统手段，还可以包括一些准财政工具，例如政策性融资工具。财政政策优势是导向型强、传导速度快、调结构效果明显，这些正好符合当前新常态下结构调整优化的要求。财政政策目标分为狭义和广义两个维度；狭义目标是财政可持续，这是根本，没有财政可持续就很难实现国家的长治久安；广义目标包括经济发展、社会稳定、国际融合，外部目标是财政政策狭义目标的延伸，也是财政作为综合宏观调控部门所应该担负的责任，这是一种理性的选择，既体现了财政的本质又符合当前的国情。

　　首先，狭义目标即财政可持续性。财政、经济、社会互相影响，经济是财政的根本，没有经济基础就难以有好的财政收入，社会发展对财政支出提出更多的要求，例如养老、教育、医疗、城乡一体化等支出要求，综合财政收支平衡就要考虑财政的可持续性目标，要有系统眼光兼顾经济社会的各方利益，从动态优化的角度建立跨年度预算平衡机制，短期财政政策调整要有长期视角，注重各类政策的搭配衔接，注重结果导向，这就需要财政部门加强调研不断创新调控手段。例如当前虽然人口红利在不断消褪，但是我们可以加大人力资本投入，形成新的人力资本红利来取代人口红利；又如一些公共服务不一定由政府直接生产提供，政府只要花好钱购买市场机制或推动市场机制建设，结果同样很好；再如债务是否可持续不仅受制于财政收入等流量，还要受资产负债等存量指标，以及货币发行带来的铸币税、通胀、经济增长等指标影响。

　　其次，广义目标即经济发展、社会稳定、国际融合。

　　一是经济发展目标。经济发展不等于经济增长，但是经济发展的核心是经济增长，必须要保持合理的经济增速，这是所有改革发展的前提。经济发展侧重经济增长的质量，必须要平衡好短期和中长期、就业与增长、总量和结构。就当前而言，消费、投资、出口三架马车的增速有所放缓，短期内难以迅速恢复，未来要从需求、供给两方面入手保持经济短期的合理增速并增强经济长期增长的动力，让短期增长符合长期最优增长路径。经济增长在不同的经济结构下不见得带来就业增长，不同行业的就业弹性不同，“奥肯定律”不一定随时都成立，尤其在中国庞大的就业人口和广大的中小微企业，需要保持一定的就业容量，可以灵活调整财税政策鼓励创业和就业。在中国这样一个市场尚不完备的国家，货币政策由于市场传导机制中的“摩擦”可能难以正常发挥促进增长的目标，财政政策可以充分发挥定向调控的结构性政策优势，可以充分发挥财税政策调控对投资、储蓄、消费、出口、人力资本、产业结构调整、企业创新等的激励作用，从供求两方面推动结构优化并实现合理的可持续经济增长。

　　二是社会稳定。社会稳定意味着有相对稳定的社会秩序、公共风险相对较小。完善财税制度可以发挥“自动稳定器”作用，此外作为制度的补充，财政政策要实现社会稳定的目标就必须要有充分的防范和化解公共风险的手段。我们知道，市场经济和风险社会是现代社会的两大特点，政府与市场要各司其职，一些风险是完全由市场化解的私人风险，但是随着分工的逐步细化深入，公共风险的重要性日益突出（刘尚希，1999，2003，2010），公共风险就需要政府积极防范，公共风险范围的大小本质上对应着公共性的高低，决定了政府需要介入的程度。有别于日常的常态化风险管理，这里的风险指的是年度突发事件冲击带来的风险，公共风险可以是经济风险例如1998年亚洲金融危机冲击、2008年美国次贷危机冲击、2014年石油价格下跌冲击、2015年初欧元区量化宽松政策冲击、债务风险等等，也可以是失业、贫富差距拉大、通胀等造成的社会风险，还可以包括生态恶化导致的环境风险，这些不期而遇的公共风险会扰乱正常的社会秩序。以经济风险为例，在各种内外部不利冲击下，经济下滑可能会发生，就需要进行反周期财政调控政策，严格来讲，“反周期”不如称为“稳定经济波动”，因为经济波动不一定是周期性的，稳定性政策可以在短期内纠正经济对充分就业产出的偏离，增加就业和产出，保持经济稳定。现实中我们可以通过评判政策的反周期性来考察稳定政策的有效性。如果按照国际通用的霍特里-普雷斯考特（HP）滤波方法来测度潜在产出，同时结合中国四本预算，我们会发现与前两个五年规划相比，“十二五”期间财政政策的综合反周期能力有了明显提高，2008年出台的刺激政策属于典型的反周期政策，财政政策的确起到了稳定经济的作用。互联网的普及加快了各类风险的传播和放大效应，例如互联网金融涉及面广信息传递快，稍有风吹草动就很快传播，对这些公共风险问题财政就必须及早介入监管领域，对新事物的监管制度建设是根本但需要时日，相机政策可以发挥灵活调整的补充作用，减轻这些不利事件对社会带来的负面影响。

　　三是国际融合。如果说前两个目标主要针对国内，那么国际融合则站在全球一体化的视角进行政策调控，最终目标是中国经济社会发展积极融入到国际社会中并获取最大利益。全球化时代让各国的联系变得日趋紧密，人才、资金、技术等流动日益加快，各国财税政策展开了对吸引有效生产要素流入的政策竞争，经济政策外溢性显著，“以邻为壑”最终的结局可能是“共输”的结局，如何发挥各自比较优势开展公平竞争需要各方共同协商谈判解决。一些国际议题例如气候变暖、能源枯竭、跨流域治理等涉及到区域或全球公共产品提供，需要财政部门进行不断谈判协商，“求同存异”并取得共赢。对于一个中国这样的开放经济体而言，随着自身经济实力的不断提升，其国际影响力也会不断增加，因此制定财政政策必须站在国际视角认真分析国内外宏观经济政策变化以及包括供给、需求、政策、预期变化在内的各种冲击所可能对本国经济社会各方面造成的影响效果，综合运用支出（含税式支出）、税收、政府债券、国库现金管理、政策性融资等多种政策工具，认真权衡各种政策的成本与收益，兼顾政策的公平与效率，从动态跨期优化的角度来配置政策组合，让社会损失最小或社会福利最大。

　　要实现财政政策目标关键在于有一个科学的激励约束机制和良好的外部环境。十八大以来中央高层对制度建设极为重视，站在国家治理能力和治理体系现代化的高度全面深化改革，法治导向、简政放权、激发市场活力、持续扩大开放….，中国改革开放新征程已经启动，此次中央将财政改革作为新一轮改革的排头兵，财政面临前所未有的机遇与挑战，财政部门勇于面对现实并加快现代财政制度建设步伐：全口径预算管理、预算绩效管理、中期财政规划管理、预算跨年度平衡、政府财务报告制度编制改革、地方政府债务管理、预算公开等，财政管理改革的纵深推进为中国全面深化改革提供了坚实的管理基础，更为重要的是，这些财政管理改革为财政政策调控效果夯实了基础、理顺了政策传导机制，使得财政政策调控的靶向更准、力度更大、效果最佳，最大程度实现了“财政管理乘数效应”。